Defensoría del Pueblo de la Nación

Resolución DPN Nº 0233/2009. Control de la CONEAU.

Se recomendó a la CONEAU considerar además de la autoevaluación de cada institución universitaria, se recabe la información  necesaria que permita detectar las dificultades en el cumplimiento de sus funciones, en particular aquella que obre en poder de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION y de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION.


BUENOS AIRES, 26 de noviembre de 2009
VISTO, las actuaciones Nº 5076/08, caratulada "ASOCIACION DE TRABAJADORES UNIVERSITARIO RIOJANOS, sobre solicitud de intervención ante presuntas irregularidades en la Universidad Nacional de La Rioja" y Nº 5077/08, caratulada: "FEDERACION NACIONAL DE DOCENTES, INVESTIGADORES Y CREADORES UNIVERSITARIOS, sobre solicitud de intervención ante presuntas irregularidades en la Universidad Nacional de La Rioja", y
CONSIDERANDO: Que los interesados en sendas presentaciones, relatan una serie de circunstancias irregulares que se verificarían en el ámbito de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA RIOJA. Que a título de muestra, narran numerosos hechos que configurarían serias disfuncionalidades en la administración económica y académica de esa Universidad. Que en igual sentido, exponen sucesos en los que se vio afectado el personal docente y no docente, entre otras razones, por designaciones arbitrarias. Que con el objeto de recabar elementos para el análisis de la cuestión planteada, se abordó el INFORME DE EVALUACION DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA RIOJA, elaborado por la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION (SIGEN), publicado en septiembre de 2007. Que en el Capítulo I Areas Sustantivas, se consignan entre otros Principales Hallazgos, los siguientes: a) Area o Circuito: Gestión Académica
- Normativa interna que contradice y vulnera a la normativa general vigente.
- La Ordenanza C.S. Nº 7/90 que establece que es alumno regular el que aprobare en dos años académicos sucesivos una materia del plan de estudios. Esta norma se aparta de lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Nº 24.521 de Educación Superior sobre la regularidad de los estudios, que establece un rendimiento mínimo exigible de dos materias aprobadas por año calendario.
- Insuficientes controles en el Departamento de Alumnos, verificándose que no se archiva en el legajo información alguna respecto a la situación académica del alumno.
- Inadecuado circuito de emisión de títulos y deficiencias en la confección de Actas de Examen.
b) Area o Circuito: Recursos Propios - Fundación de la UNLaR (FUNLaR)
- Incumplimiento del principio constitucional de gratuidad y equidad de la educación pública estatal, expresado en el artículo 75 inciso 19 de nuestra Carta Magna, debido a que la Universidad percibe contribuciones y aranceles por algunas carreras.
- Los fondos recaudados en concepto de aranceles son utilizados para solventar gastos corrientes, vulnerándose lo dispuesto por la Ley de Educación Superior.
Fundación de la Universidad Nacional de La Rioja (FUNLAR)
- Las compras y contrataciones financiadas con fondos propios de la Universidad, recaudados y administrados por la Fundación, no cumplen con la normativa vigente.
- La FUNLAR no presentó las respectivas rendiciones de cuentas, en lo referido a obras y refacciones efectuadas por la Universidad.
- Las facturas emitidas por los proveedores y aceptadas por la Fundación se extienden a nombre de la Universidad o de la Fundación, en forma indistinta".
- No se ha podido verificar que la Universidad realice un examen sobre la razonabilidad de los importes percibidos por la FUNLaR en nombre de la UNLaR. Esta inspección solo se efectúa sobre los egresos".
c) Area o Circuito: Proyectos de Investigación
- Incumplimiento de la normativa interna respecto de los plazos para rendir la utilización de los fondos del subsidio.
- Inconsistencias en las rendiciones de cuentas de subsidios (rendiciones incompletas, falta de nota de elevación, falta de detalle de movimientos de la cuenta bancaria y los intereses, falta de declaración jurada y acta de transferencia de bienes inventariables, etc.).
- Existencia de rendiciones de cuentas con conceptos no autorizados por la Resolución que otorgó el subsidio, y otras que superan el monto autorizado para algunos conceptos.
- Falta de constancia que acredite que los fondos sobrantes han sido reintegrados a la Tesorería de la Universidad.
- Demora de un mes entra la fecha de cobro del subsidio y la fecha de depósito en la cuenta.
- Importantes demoras entre la aprobación de los proyectos y el otorgamiento efectivo del subsidio.
- Falta de presentación de alguna rendiciones de cuentas.
- En ninguno de los expedientes analizados que se basan en la investigación científica aplicada, se observa la transferencia de resultados para lograr un impacto social.
d) Area o Circuito: Gestión Presupuestaria y Metas Físicas
- No existen instructivos ni programas para la confección anual del presupuesto. A su vez la ejecución presupuestaria se encuentra excesivamente centralizada.
- No se aportó documentación que refleje cuáles son los criterios adoptados para la distribución total del crédito y del presupuesto consolidado de gastos (justificación de los recortes).
- No se utiliza el presupuesto de recursos, créditos y gastos como herramienta fundamental para demostrar la existencia de una adecuada y organizada planificación de las actividades a realizar en el transcurso del ejercicio.
- Se constató la falta de documentación de respaldo de determinados gastos, así como, la falta de aprobación de facturas pertinentes por parte del funcionario competente responsable de cada área involucrada.
Función 1 Salud
- Bajos porcentajes de ejecución (compromiso) para esta Función, en las dos Fuentes de Financiamiento, quedando un alto remanente de crédito sin afectación.
e) Area o Circuito: Recursos Humanos
- Existencia de agentes con más de un cargo, así como también, agentes cuya jornada laboral excede las 50 horas semanales, vulnerándose el régimen de incompatibilidades vigente.
Inconsistencias en las liquidaciones de haberes
- Existen 449 agentes que no poseen caja de ahorro, de los cuales 327 cobran por ventanilla de pago en el Banco, contra presentación de recibo autorizado por el Tesorero. En cambio, los 122 agentes restantes lo realizan fuera del sistema, no pudiéndose determinar la forma de cobro.
- De la compulsa de la planilla del Banco pagador versus el listado "banco", surge que 114 agentes figuran en la lista del banco pagador y no en la nómina del personal. Existe 12 agentes a los que se le deposita en la caja de ahorro correspondiente un importe mayor al que figura en la nómina de personal.
- Diferencia entre el monto transferido al Banco Pagador y el monto a transferir según expediente. Par el mes de Febrero/2006 la diferencia fue de $877,38.
f) Area o Circuito: Compras y Contrataciones
- Incumplimiento a la normativa vigente (Decretos Nros. 436/00; 1023/01 y Ley Nacional de Obras Públicas Nº 13.064).
- Inadecuada gestión de compras y contrataciones
- Desdoblamiento en la tramitación de las compras.
Irregularidades en la Obra Ciudad Universitaria:
- No se han acreditado los estudios que justifican la necesidad de realizar la mencionada obra.
- La contratación se tramitó a través de FUNLaR, eludiendo ella normativa que regula las contrataciones del Estado y no ajustando su procedimiento a la legislación que rige la materia.
- No se han fundamentado las razones invocadas para apartarse de la regla general de licitación pública.
- Los fondos asignados a la obra, financiada por el Ministerio de Educación de la Nación, fueron transferidos del Banco de la Nación Argentina en el cual se encontraban depositados a nombre de la Comisión Pro-Edificio, al Banco de La Rioja a pedido expreso de la contratista, vulnerándose lo dispuesto por el art. Nº 1 del Decreto Nº 2663/92.
g) Area o Circuito: Area Legal
- La Universidad no da cumplimiento a lo normado por el Decreto Nº 467/99, que dispone la remisión de las tramitaciones sumarias que deriven en unperjuicio fiscal a la Sindicatura General de la Nación, a efectos que tome la intervención que le compete en cuanto a la evaluación de la significatividad económica de dicho perjuicio.
Que al confrontarse los "hallazgos" (en la terminología de la SIGEN), con el "INFORME FINAL EVALUACION EXTERNA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA RIOJA" elaborado en junio de 2007 por la COMISION NACIONAL DE EVALUACION Y ACREDITACION UNIVERSITARIA -CONEAU- (publicado en la página web de la Comisión), se destacan evidentes contradicciones. Que no escapa a este análisis la diferencia de enfoques con los que tanto la CONEAU como la SIGEN deben asumir sus distintos cometidos legales, más ello en manera alguna puede explicar que estos órganos del Estado Nacional, en relación a los mismos hechos, arriben a conclusiones antitéticas. Que tal circunstancia se muestra patente cuando se aborda la cuestión de la gestión patrimonial: a) SIGEN. "INFORME DE EVALUACION DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO 2006 DE LA UNIVERIDAD NACIONAL DE LA RIOJA. Gestión Presupuestaria y Metas Físicas. Principales Hallazgos", publicado en septiembre de 2007. "No se aportó documentación que refleje cuales son los criterios adoptados para la distribución total del crédito y del presupuesto consolidado de gastosNo se utiliza el presupuesto de recursos, créditos y gastos como herramienta fundamental para demostrar la existencia de una adecuada y organizada planificación de las actividades a realizar en el transcurso del ejercicio".
Que bajo el título "CONCLUSION GENERAL" se afirma: "La persistencia de deficiencias de antigua data, sumadas a las falencias detectadas en el presente ejercicio en los distintos circuitos y áreas relevantes de la organización, tales como: Gestión Académica, Recursos Propios - Fundación FUNLaR, Proyectos de Investigación, Otorgamiento de Becas, Gestión Presupuestaria y Metas Físicas, Recursos Humanos y Personal, Pago de Servicios Básicos, Compras y Contrataciones, Sistemas de Información, Patrimonio, Administración y Resguardo de Activos y Movimiento de Fondos, permiten concluir que el sistema de control interno imperante en la Universidad Nacional de La Rioja durante el ejercicio 2006 ha sido inadecuado. Las falencias señaladas evidencian altas probabilidades de ocurrencia de desvíos, errores e irregularidades, exponiendo a la Institución a riesgos de relevancia En cuanto a la receptividad de las autoridades, se concluye que la misma ha sido baja debido al cúmulo de observaciones que permanecen sin acciones correctivas. En tal sentido, se recuerda que, según lo dispuesto en el Artículo 101 de la Ley Nº 24.156 y el Artículo 59 de la Ley Nº 24.521, la Autoridad Superior es la responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno, el que incluye, además de la implementación de instrumentos de control previo y posterior, el funcionamiento de una Unidad de Auditoría Interna. Es por ello que a las máximas autoridades le compete la instrumentación de medidas correctivas que propendan a mejorar, incrementar y fortalecer el control interno existente". Que también se señala en este informe de la SIGEN, que numerosas observaciones contenidas en el mismo "fueron detectadas por la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION en oportunidad de su auditoría del año 2000". b) CONEAU. "INFORME FINAL EVALUACION EXTERNA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA RIOJA" elaborado en junio de 2007 (publicado en la página web de la Comisión). Punto 5 "Características Generales del Gobierno": "La gestión institucional se muestra ordenada y eficaz. La administración de los recursos corrientes, la asignación del presupuesto según función y los gastos operativos exhiben racionalidad y eficacia. Racionalidad porque son adecuados a los objetivos institucionales propuestos, y eficacia porque cumplen apropiadamente con la finalidad que se les asigna".
Que a requerimiento de esta Institución, la SIGEN remitió copia certificada del INFORME DE SUPERVISION DE LA UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA de la Universidad Nacional de La Rioja, publicado en noviembre de 2008. Que de acuerdo con lo que se consigna en ese Informe, "La Unidad de Auditoría Interna fue creada por ordenanza Nº 15/95, modificada por Resolución Rectoral Nº 088/03 y funciona bajo la dependencia jerárquica directa del Sr. Rector". Que en el mismo se reseña la supervisión de "la labor desempeñada por la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Nacional de la Rioja respecto de la elaboración de los informes, papeles de trabajo generados, participación de la UAI en la implementación de recomendaciones y cumplimiento en cuanto a lo previsto en su plan de trabajo del ejercicio 2007, en el marco de lo dispuesto por el artículo 104, incisos b), e), g) y j) de la Ley Nº 24.156". Que en este informe se registran como "regularizada" muchas de las observaciones efectuadas en el INFORME DE EVALUACION DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA RIOJA, elaborado por la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION (SIGEN), publicado en septiembre de 2007 Que no obstante ello, el Informe concluye que "De la labor desarrollada por la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Nacional de La Rioja respecto de la ejecución de su plan de auditoria por el año 2007, se desprende que la misma ha sido poco satisfactoria teniendo en cuenta el bajo cumplimiento del plan y el insuficiente respaldo contenido en los papeles de trabajo". Que el DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION solicitó a la CONEAU informe sobre las razones de la notoria contradicción existente entre su informe y el elaborado por la SIGEN, transcribiendo en la nota de requerimiento, pasajes de los respectivos informes que la evidenciaban. En su respuesta, la CONEAU expresó que: a) "la naturaleza de las funciones y procedimientos a los cuales debe ajustarse la CONEAU; en materia de evaluación externa se encuentran normados por la Resolución CONEAU Nº 094/97, en la cual se establecen los lineamientos para la Evaluación Institucional según el informe emitido por el Comité Ejecutivo del CIN y del CRUP, y por la Resolución CONEAU Nº 3154/00, que establece las pautas y cuestiones generales del informe".
b) "una cuestión relevante a los efectos de dilucidar vuestra petición, es que la evaluación externa debe realizarse con datos derivados del informe de autoevaluación, que la misma institución presenta y asume, en el cual expresa sus logros y dificultades así como sugiere medidas de mejoramiento; cabe agregar que la autoevaluación con más los datos recogidos en la visita, serán las fuentes para sustentar las valoraciones efectuadas"
c) "Para comprender la naturaleza de la evaluación institucional resulta necesario remitirnos a la normativa mencionada precedentemente y al Art. 44 de la Ley de Educación Superior (Nº 24.521), destacamos a modo de ejemplo algunos aspectos salientes para una mejor comprensión de la temática: la evaluación institucional debe servir para interpretar cambiar y mejorar y no para normalizar, prescribir y mucho menos como una actitud punitiva. Es una herramienta importante de transformación de las universidades y de la práctica educativa, es un proceso con carácter constructivo, participativo y consensuado, es una práctica permanente y sistemática que permite detectar los nudos problemáticos y los aspectos positivos. Los objetivos específicos para cada Universidad, serán formulados para cada una a partir de lasconversaciones preliminares que se sostengan con las autoridades de la Institución a evaluar y de la autoevaluación y de la documentacióncomplementaria".
d) "...la CONEAU no ejerce funciones de control, ni fiscalización, ni de auditoria, tal es así que la conclusión del procedimiento de evaluación externa es la emisión de recomendaciones para el mejoramiento institucional."
e) "Otra posible causa que contribuya a la aparente contradicción de los informes, puede surgir de la naturaleza de las funciones (evaluación - control), de la propia materia en análisis (gestión institucional - sistema presupuestario) y del grado de particularidad en el análisis (sintético - analítico)".
f) " advertimos que esta somera descripción de la naturaleza y procedimientos de la actividad de evaluación institucional, puede llegar a dilucidar las razones de la supuesta contradicción; no obstante lo cual resulta sumamente improbable que con el cotejo de dos párrafos sendos de informes, emitidos por órganos con competencias y funciones completamente disímiles y ante la amplitud y complejidad del funcionamiento de una institución universitaria, pueda llegar a una única conclusión".
Que en lo concerniente al anterior punto e), en lo relativo a la "materia de análisis", en las conclusiones de la CONEAU se afirma "La administración de los recursos corrientes, la asignación del presupuesto según función y los gastos operativos exhiben racionalidad y eficacia. Racionalidad porque son adecuados a los objetivos institucionales propuestos, y eficacia porque cumplen apropiadamente con la finalidad que se les asigna". Que en relación a la afirmación contenida en el punto f) del considerando anterior, debe destacarse que las citas contenidas en el requerimiento del DEFENSOR DEL PUEBLO a la CONEAU, no son meros párrafos de los informes, sino que revisten el carácter de conclusiones y se refieren ambas a la administración económica de la Universidad Nacional de La Rioja. Que es verdad (como lo afirma la CONEAU en su respuesta al Defensor del Pueblo) que la SIGEN y la CONEAU son "órganos con competencias y funciones completamente disímiles" y que "ante la amplitud y complejidad del funcionamiento de una institución universitaria,(no es probable que) pueda llegarse a una única conclusión". Estas aseveraciones pueden justificar la ausencia de conclusiones unánimes, pero no explican la existencia de conclusiones encontradas. Que afirma la CONEAU en su respuesta a esta Institución: "una cuestión relevante a los efectos de dilucidar vuestra petición, es que la evaluación externa debe realizarse con datos derivados del informe de autoevaluación que la misma institución presenta y asume", si bien agrega luego que " la autoevaluación con más los datos recogidos en la visita, serán las fuentes para sustentar las valoraciones efectuadas". Que el artículo 44 de la Ley Nº 24.521 manda que las autoevaluaciones sean complementadas por evaluaciones externas, ello con el inequívoco objeto de integración y perfeccionamiento, ya que ese es el significado del verbo complementar, pero en manera alguna dice, ni puede presumirse que lo quiera decir, que la evaluación externa deba realizarse con datos derivados del informe de autoevaluación. Que lo mismo puede sostenerse respecto de los fundamentos del proyecto de ley que dio origen a la Ley Nº 24.521. Que, más aún, la Resolución Nº 315/00 de la CONEAU, en su Anexo I "Pautas para la redacción del informe de evaluación externa. Pautas. Cuestiones Generales. Punto 1" establece que "todo el análisis, diagnóstico y recomendación que elabore el comité evaluador deberá estar claramente fundamentado con datos derivados del informe de autoevaluación, de la evaluación en el terreno, así como de otras fuentes fidedignas", sin que pueda entenderse que esta enumeración implique un orden de prelación. Que por otra parte, cuál sería el sentido de mandar que la evaluación externa se fundara en los datos de la autoevaluación, con el riesgo que los vicios de esta última se transmitieran a la primera. Que tampoco puede dejar de observarse que, de acuerdo con los informes elaborados por la SIGEN y la AGN, la actividad de la Universidad Nacional de la Rioja, resulta -cuanto menos- comprometida en el contexto de la función educativa y social que debe cumplir. Que esa casa de altos estudios no parece constituirse en el necesario ejemplo para quienes allí concurren en pos de realizar diferentes actividades, siendo este uno de los motivos que inspiran el dictado de la presente. Que, finalmente, una inteligencia contraria a la que la CONEAU hace del citado artículo 44 de la Ley Nº 24.521, en manera alguna representaría una afectación a los principios de autonomía y autarquía universitarias, garantizados por el Artículo 75 inciso 19 de la CONSTITUCION NACIONAL. Que por lo expuesto, corresponde recomendar a la COMISION NACIONAL DE EVALUACION Y ACREDITACION UNIVERSITARIA que, al cumplir con las evaluaciones externas que dispone el artículo 44 de la Ley Nº 24.521, además de considerar la autoevaluación de cada institución universitaria, se recabe la informaciónnecesaria que permita detectar las dificultades en el cumplimiento de sus funciones, en particular aquella que obre en poder de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION y de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION.
Que, asimismo, corresponde formalizar una advertencia dirigida a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA RIOJA para que articule los mecanismos adecuados para corregir las observaciones que han realizado la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN como la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN, en orden a las previsiones contenidas en la Ley Nº 24.156. Que la presente se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos Nº 13 párrafo 1º y Nº 28 de la Ley Nº 24.284 modificada por la Ley Nº 23.379. Por ello,
EL ADJUNTO I A CARGO DEL
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION
RESUELVE:

ARTICULO 1º.- Recomendar a la COMISION NACIONAL DE EVALUACION Y ACREDITACION UNIVERSITARIA que, al cumplir con las evaluaciones externas que dispone el artículo 44 de la Ley Nº 24.521, además de considerar la autoevaluación de cada institución universitaria, se recabe la informaciónnecesaria que permita detectar las dificultades en el cumplimiento de sus funciones, en particular aquella que obre en poder de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION y de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION.

ARTICULO 2º.- Advertir a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA RIOJA que debe adoptar las medidas necesarias para articular los mecanismos tendientes a corregir las observaciones que han realizado respecto de su funcionamiento la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN como la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN, en orden a las previsiones contenidas en la Ley Nº 24.156.

ARTICULO 3º.- Comunicar la presente al MINISTRO DE EDUCACION DE LA NACION, a la PRESIDENTA de la COMISION DE EDUCACION Y CULTURA DEL H. SENADO DE LA NACION, a la PRESIDENTA de la COMISION DE EDUCACIONDE LA H. CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION, al PRESIDENTE de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION y al SINDICO GENERAL DE LA NACION.

ARTICULO 4º.- Notifíquese en los términos del Artículo 28 de la Ley Nº 24.284 y resérvese.

RESOLUCION Nº 00233/2009

(firmado) Dr. ANSELMO SELLA
Adjunto I a CARGO DEL
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION



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