Defensoría del Pueblo de la Nación

Recomendación al PAMI sobre anulación/revisión del convenio de prestaciones odontológicas

Recomendar al señor Presidente del Directorio Nacional Ejecutivo INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS (INSSJP) para que con carácter de urgente adopte las medidas necesarias para revisar y/o anular el convenio de prestaciones odontológicas suscripto con fecha 15 de mayo de 2003 con la empresa EPORA S.A..

BUENOS AIRES,


VISTO, la actuación Nº3141/03, caratulada "DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION, sobre , y
CONSIDERANDO: Que la investigación se inició con el propósito de verificar la veracidad de la información obtenida respecto de las presuntas irregularidades que se configurarían respecto de una contratación para la prestación de servicios odontológicos en todo el país y en su caso garantizar los derechos de la población beneficiaria -jubilados, pensionados y sus respectivos grupos familiares- del INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS (INSSJP) que requieren la pronta atención de su salud en base a un adecuado y ajustado manejo de los recursos de que dispone el organismo mencionado.
Que en tal sentido se solicitaron informes al INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS (INSSJP) a tenor de la NOTA DP Nº 5870/ll, de fecha 23 de mayo de 2003, que obra en la actuación del Visto. Que habiendo vencido el plazo previsto para dar respuesta a dicho requerimiento y por medio del dictado de la resolución Nº 54/2003, de fecha 3 de junio de 2003, el Defensor del Pueblo de la Nación comisionó, en orden a las previsiones contenidas en el artículo 24 de la ley 24.284, a funcionarios de la Institución para que se constituyeran en la sede central del Instituto y obtuvieran la información necesaria para continuar con la investigación. Que, con fecha 4 de mayo de 2003, los funcionarios destacados cumplieron con la disposición precitada, labrándose el acta respectiva que suscribieron junto con ellos los agentes del Instituto que tomaron intervención en esa oportuinidad. Que, sin perjuicio de ello, se analizó la información obtenida. Que para establecer si se verifican o no los extremos que podrían determinar la existencia de irregularidades en la contratación que el INSSJP realizara con la empresa EPORA S.A., para brindar servicios odontológicos en todo el territorio nacional, encontrándose vigentes otros contratos en la respectivas UGLs, y sin desmedro de la documentación faltante, es decir aquella que el Instituto se comprometió a brindar en el término de 10 días, corresponde efectuar las observaciones que a continuación se indican. En cuanto al régimen de contratación vigente que regulare las contrataciones que realiza el Instituto, en el ámbito de la Gerencia de Asuntos Jurídicos y de acuerdo con la transcripción que surge del Acta labrada el 4 de mayo de 2003 se estableció: que durante el ejercicio correspondiente a los años 2001 y 2002 el Instituto aplicaba el Régimen de Contrataciones del Estado, por cuanto así lo disponía expresamente la ley de Presupuesto respectiva. Dicha disposición legal no fue reproducida en la actual ley Nacional de Presupuesto. Por el contrario la ley 19032 con las modificaciones introducidas por la ley 25.615, estableció la facultad del Directorio Ejecutivo Nacional de dictar las reglamentaciones necesarias. En virtud de ello, se encuentra actualmente en trámite de elaboración el Reglamento de contrataciones por el cual se regirán las compras y contrataciones del INSSJP. En esa oportunidad, se determinarán los montos en virtud de los cuales podrán realizarse contrataciones directas.
Que, en suma, el Instituto carece hoy de un marco regulatorio al que ajustarse para contratar y no se encuentran tampoco determinados los montos hasta los que pueden realizarse contrataciones en forma directa. En cuanto a qué empresa presta los servicios odontológicos en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, es efectivamente ODONTOPLUS SRL Y OTROS UTE, en tanto, con fecha 28 de mayo de 2003, el entonces Presidente del Directorio Ejecutivo dirigió una Carta Documento a esa UTE, indicándole con fecha 12 de mayo de 2003 el Directorio Ejecutivo Nacional de este Instituto ha aprobado la celebración de un contrato de prestaciones odontológicas asistenciales con la firma EPORA S.A. habiéndose suscripto oportunamente el respectivo convenio con dicha entidad. En atención a ello y en virtud de lo estipulado en la Cláusula Quinta del Acta Acuerdo suscripta con fecha 13 de diciembre de 2002 se le notifica formalmante que a partir de la cero (0) hora del día 15 de junio de 2003 deberá cesar en la prestación de los servicios de atención odontológica a los afiliados de este Instituto. Toda prestación brindada con posterioridad a la fecha indicada no será reconocida ni abonada por este Instituto.
Con relación a la aprobación por parte del Directorio de la contratación directa con EPORA S.A., el ACTA Nº 12, de fecha 10 de abril de 2003, PUNTO Nº 8, parte pertinente, estableció Se aprueba asimismo el ofrecimiento de servicios presentado por la Empresa Privada Odontológica Argentina, para la prestación de servicios de odontología a los afiliados del Organismo, El respectivo convenio tendrá una duración de ciento ochenta (180) días hasta tanto se sustancie el correspondiente llamado a Licitación por dichos servicios. Con carácter previo a la confección del acto resolutivo, deberá girarse el expediente (T.I. Nº 999-2003-00563-5-0000) a las Gerencias de Finanzas, Asuntos Jurídicos y a la Sindicatura..
Que el dictado del acto que hizo lugar a lo dispuesto por el Directorio Ejecutivo se materializó a través de la resolución Nº 179, de fecha 12 de mayo de 2003, dictada en el Trámite Interno Nº 999-2003-00563-5-0000, del registro del INSSJP, dicho acto resolutivo hace referencia al estado de emergencia nacional del servicio de odontología, señalado por la Gerencia de Prestaciones Médicas, propiciando la suscripción de un convenio a fin de garantizar el acceso igualitario y universal a las prestaciones odontológicas en todo el territorio nacional, ya que actualmente se trata de un sistema heterogéneo de las distintas Unidades de Gestión Local que cubre en forma limitada las prestaciones. Finalmente el artículo 1º del mismo acto aprueba la suscripción del convenio que como Anexo se incorpora al referido acto resolutivo. Que la citada resolución aprueba la suscripción del contrato que se signa con fecha 15 de mayo de 2003, que como Anexo forma parte integrante de la resolución Nº 179, de fecha 12 de mayo de 2003. Comenzando a regir el convenio desde su suscripción, según lo dispone el mencionado acto resolutivo. En otras palabras el acuerdo genera obligaciones para el Instituto desde su firma, sin perjuicio de encontrarse vigentes las contrataciones vigentes en el ámbito de las UGLs de todo el país. Con referencia al Trámite Interno Nº 999-2003-00563-5-0000, cuya copia fuera entregada a la Comisión destacada por el Defensor del Pueblo de la Nación pueden realizarse las siguientes observaciones:
comienza con una oferta -en apariencia espontánea- realizada por EPORA S.A. para brindar el servicio odontológico en todo el país. Esta comprende el interior del país y el área metropolitana (Capital Federal, San Martín, Lanús y Morón).
la Gerencia de Prestaciones Médicas del Instituto se expide recomendando, entre otras cosas, aceptar la oferta realizada por la empresa EPORA S.A.
por su parte del DESPACHO COMISION POLITICA SANITARIA Y CONTROL PRESTACIONAL surge, con respecto al ofrecimiento de la firma EPORA S.A., que se decide aprobar un convenio temporal hasta tanto se concrete el llamado a licitación
el DPTO. DE ESTUDIOS ECONOMICOS, finaliza su informe señalando la conveniencia de propiciar otros mecanismos de contratación que conlleven a la obtención de un espectro mayor de prestadores, como los Concursos Públicos Abiertos o la apertura de un registro de prestadores.
por su parte la Gerencia de Control Prestacional de la SSSALUD, dispuso aprobar la inscripción en el Registro Nacional de Prestadores como Red de prestadores de servicios médico-asistenciales a EPORA S.A., (disposición Nº 793/02), por el término de 5 años, indicando cuál es el ámbito de actuación de la red, es decir, que comprende las provincias y localidades que se detallan a través del art. 3º de dicha norma. No se hace referencia a la especialidad de los prestadores que conforman el ANEXO l, pero además, la autorización de la Red abarca sólo las provincias y localidades que se detallan seguidamente:
1º provincia de BUENOS AIRES, localidades de Avellaneda, La Plata, Saénz Peña, San Fernando, Villa Adelina y Villa Luzuriaga. 2º provincia de CORDOBA, las localidades de Coronel Moldes y Villa María. 3º provincia de ENTRE RÍOS la localidad de Crespo. 4º provincia de FORMOSA, las localidades de El Colorado, Formosa y Las Lomitas. 5º provincia de JUJUY, la localidad de San Salvador de Jujuy. 6º provincia de RIO NEGRO, la localidad de General Roca. 7º provincia de SANTA FE, la localidad de General Bermúdez, Galvez, Rosario y San Jorge. 8º provincia de TIERRA DEL FUEGO, la localidad de USUAHIA. la Sindicatura con fecha 8 de mayo de 2003, solicitó se determine la real situación prestacional actual en el rubro odontología, y solicito a la Gerencia Económico Financiera y a la Gerencia de Asuntos Jurídicos su intervención, en este caso precisamente para que dictaminara acerca de la modalidad de contratación adoptada, consideraciones que surjan y observaciones que pudieran formularse.
el mismo día 8 de mayo de 2003 la Gerencia de Prestaciones Médicas, señaló entender el area que nos ocupa se encuentra en emergencia nacional.
ya el día 9 de mayo de 2003 la Gerencia de Asuntos Jurídicos, estimó que debía mantenerse el encuadre de las contrataciones en el marco de los decretos Nos. 1023/01 y 436/00. El art. 25 del primero de los decretos dictados prevé en cuanto a las contrataciones directas cuando probadas razones de urgencia o emergencia que respondan a circunstancias objetivas, impidan la realización de otro procedimiento de selección en tiempo oportuno, lo cual deberá ser debidamente acreditado en las respectivas actuaciones, y deberá ser aprobado por la máxima autoridad de cada jurisdicción o entidad
la misma Gerencia alude también que es la Gerencia de Prestaciones Médicas la que debe expedirse respecto de las razones alegadas. También refiere que la Procuración del Tesoro de la Nación, ha indicado los informes técnicos merecen plena fe, siempre que sean suficientemente serios, precisos y razonables y no aparezcan elementos de juicio que destruyan su valor (Dictamenes 207:343).
el mismo 9 de mayo de 2003 el expediente vuelve a la Sindicatura indicando que la Gerencia de Prestaciones Médicas manifestó la existencia de emergencia nacional referida al servicio en cuestión, en lo que hace a la necesidad de un ordenamiento rápido y eficiente del sistema. Sin perjuicio de ello precisó que requeriría a la Gerencia de Prestaciones Médicas ampliar y documentar los aspectos referidos a la emergencia nacional planteada.
por último la Sindicatura señaló que dado que la propuesta presentada por EPORA S.A. fue aceptada por el Directorio del Instituto, previo a su intervención, devuelve el trámite para su continuidad.
con fecha 14 de mayo de 2003 la GAJ advierte que atento que a partir de la fecha de suscripción del convenio de marras se brindará servicios odontológicos a nivel nacional, y que ello implicaría una superposición de prestaciones con los efectores que continuarían brindando servicios, se solicita al DEN, indique conducta a seguir respecto de los siguientes prestadores: Los casos en cuestión están referidos al CIRCULO ODONTOLOGICO DE LA PAMPA, CIRCULO ODONTOLOGICO SANTIAGUEÑO, POLOMED SRL Y OTROS UTE, ODONTOPLUS SRL Y OTROS UTE y ODONTOLOGÍA DEL SUR ACE y CIRCULO ODONTOLOGICO DE PARANA.
con fecha 15 de mayo de 2003 el Dpto. de Prestaciones Odontológicas dirige a la GAJ, Dpto. Contratos, el siguiente planteo: Atento a los numerosos reclamos Vía Fax, de las distintas UGLS, por haber tomado conocimiento del nuevo convenio prestacional odontológico con EPORAsolicita a la brevedad posible, indique pautas a seguir respecto entre otros a contratos en vigencia.
a modo de ejemplo se cita el fax remitido por la UGL XVII CHUBUT que en su parte pertinente señala en el ámbito de nuestra UGL, se genera una situación de conflicto desde el punto de vista legal, dado que esta UGL, tenía a través del Plan de Emergencia Transitorio, prestación en forma normalizada en odontología, desde el 1º de Enero de 2003, a la fecha, donde además al cumplirse los primeros sesenta días de prestación, se renovó el Acta Acuerdo correspondiente, con fecha 24/02/2003, hasta tanto se llame a Licitación Pública.
con fecha 23 de mayo de 2003 y en orden al planteo de la UGL CHUBUT la GAJ señaló haber planteado la superposición de prestaciones y consecuente doble pago, que se daría a partir de la fecha del convenio con EPORA S.A., con los prestadores odontológicos que ya se encontraban brindando servicios. Recomendando, finalmente, la rescisión de las Actas Acuerdo, en orden al texto que propone en su informe, como así que se deje sin efecto el PLAN DE EMERGENCIA ODONTOLOGICA instrumentado por resolución Nº 629/00.
el 26 de mayo de 2003 (Acta 19, del Directorio Ejecutivo Nacional) resuelve aprobar el modelo de Carta Documento de rescisión propuesto por la GAJ.
Que, hasta aquí, se han reseñado parte de los elementos reunidos y considerados de mayor relevancia. Que en función de ello se referirá cuáles son las cuestiones que surgen como disfunciones y cuya comisión podría dar lugar a considerar la adopción de las previsiones contenidas en el artículo 26 de la ley 24.284. * La Gerencia de Asuntos Jurídicos indicó que las contrataciones que realiza el Instituto durante por lo menos el año 2003, no cuentan con un marco regulatorio específico, por no haberse dictado aún el Reglamento correspondiente y que tampoco hay montos que limiten la capacidad del Directorio Ejecutivo para realizar contrataciones directas. Cabe tener en cuenta que más allá de las altas y bajas que pudiera sufrir el Padrón de beneficiarios la cápita pactada implica alrededor de $1,20 por beneficiario, calculando que la población total del Instituto ascendería a 3.156.286 personas, se trata de una cifra total para los 180 días del contrato cercana a los 23.000.000, millones de pesos.
* Por lo pronto la Carta Documento que el INSSJP remite a la empresa ODONTOPLUS SRL Y OTROS UTE, de fecha 28 de mayo del 2003, refiere que 12 de mayo el Directorio Ejecutivo Nacional aprobó la celebración del contrato con EPORA S.A., no siendo ello así por cuanto el Acta de la que surge dicha aprobación es de fecha 10 de abril de 2003, el acto que sí es de fecha 12 de mayo es la resolución 179 por la que se aprobara la suscripción del convenio con EPORA S.A. para todo el país.
* Ello implica que ODONTOPLUS era la empresa que prestaba los servicios odontológicos en el ámbito de la ciudad autónoma de BUENOS AIRES, téngase presente que dicho instrumento no alega situación anómala alguna ni tampoco una situación de emergencia que ameritase o justificase la decisión que se adoptó.
* El propio texto del Acta Nº 12 vulnera los términos de las Actas Acuerdos oportunamente signadas con las distintas UGLs, por cuanto las prestadoras involucradas debían brindar servicios hasta tanto se realizara el correspondiente Concurso Público Abierto o a través del procedimiento que fijara el Instituto, cuestiones ambas que no han sucedido en el caso.
* No se compadece el estado de emergencia nacional del servicio de odontología alegado por la Gerencia de Prestaciones Médicas, pues no surgen argumentos que lo sustenten, dado que a nuestro criterio la norma referida a esa situación data del año 2000 (res. 629/00) y en todo caso sería imposible que una crisis tan grave como la que se pretende aludir se mantuviera en ese estado durante un período tan prolongado y no hubiera sido atendida a través de algún mecanismo con anterioridad.
* Además de ello, el expediente en el que se tramita el convenio comienza con una oferta de la empresa -aparentemente- espontánea, mediante la que EPORA pone a disposición del Instituto servicios para todo el país.
* Algunas áreas del Instituto intentan señalar que estos contratos deberían realizarse en un marco de transparencia y llamado a concursos públicos abiertos, sin embargo en el caso bajo análisis no se adoptó ninguna de esas previsiones, la pregunta sería porqué? o cuáles son los motivos que permitirían a una empresa que no se encuentra autorizada por la SSSALUD a brindar prestaciones en todo el país, sino sólo respecto de los lugares autorizados para la red -tal como fuera señalado anteriormente- no sólo a superponerse con otras entidades que se encuentran realizando la prestación, sin siquiera encontrarse acreditados los mínimos extremos que pudieran justificar esta actitud.
* Se reitera no está probada la emergencia odontológica nacional, de otro modo no se hubiera esperado una propuesta para superarla.
* La Gerencia de Prestaciones Médicas, por lo menos, en orden a la documentación que se encuentra a disposición no acredita ni documenta la existencia de la aludida emergencia.
* Ello pese a que la Sindicatura pidió a dicha Gerencia de Prestaciones que amplíe y documente los aspectos vinculados con la emergencia.
* La resolución por la que se aprueba la suscripción del convenio (del 12 de mayo) con EPORA, también determina que desde la firma del acuerdo este entra en vigencia, dicho acto fue suscripto el 15 de mayo.
* La propia GAJ destaca la necesidad de probar, en el marco del decreto 1023/2001, artículo 25 (Régimen de contrataciones de la Administración Nacional) que las razones de urgencia o emergencia respondan a circunstancias objetivas y obviamente actuales, que impidan otro procedimiento de selección en tiempo oportuno y esto deberá ser debidamente acreditado y aprobado por la máxima autoridad de cada jurisdicción (recordar dictamen de la PTN antes transcripto).
* Finalmente, la Sindicatura indicó que como la aprobación del contrato fue previa a su intervención devuelve el trámite para su continuación.
* La GAJ, con fecha 14 de mayo remitió al Directorio Ejecutivo Nacional un dictamen con dos ejemplares del convenio a ser suscripto por el Presidente con la expresa advertencia que atento a que a partir de la fecha de suscripción del convenio de marras se brindará servicios odontológicos a nivel nacional, y que ello implicaría una superposición de prestaciones con los efectores que continuarían brindando servicios, se solicita al DEN indique la conducta a seguir respecto de los siguientes prestadores.
* Se verificó además una posible superposición de prestaciones odontológicas y -obiviamente- duplicación de pagos, en tanto puesto en vigencia el convenio con EPORA las prestadoras habituales no habían sido desvinculadas, el propio Dpto de Prestaciones Odontológicas -cuya opinión llamativamente no fue requerida en el curso de los obrados con relación al contrato y demás situaciones derivadas del mismo- menciona haber recibido numerosos reclamos de distintas UGLs ante la duplicidad verificada, y solicitado instrucciones para actuar.
Que, en consecuencia, se advierte que la operatoria descripta no encuadra en las reglas de razonabilidad del proyecto, transparencia de los procedimientos, concurrencia de oferentes, competencia entre estos, publicidad y difusión de las necesidades del Instituto, e implica una discriminación en el trato de oferentes y responsabilidad de los agentes y/o funcionarios participantes (conf. art. 3º, decreto 1023/01), marco al que debió haberse adecuado la contratación en tanto el Directorio no dictó aún la normativa pertinente. Que, es por todo lo expuesto que se estima oportuno en marco de la gestión de las nuevas autoridades designadas en representación del Estado Nacional, recomendar al INSSJP que adopte las medidas urgentes y necesarias para revisar el contrato suscripto con la empresa EPORA S.A. y de corresponder dejarlo sin efecto, volviendo las cosas a su estado anterior hasta tanto se llame a licitación, en un marco adecuado a los intereses de la población que se debe atender. Que elementales normas de justicia y equidad informan que no corresponde que se utilicen los recursos que deben sostener las prestaciones que legitimamente corresponden a los beneficiarios, cuando estos reclaman ante esta Institución y también en otros ámbitos la provisión de medicación, el otorgamiento de prótesis, insumos indispensables para realizar prácticas quirúrgicas, bolsas de colostomía, pañales y otros elementos para el tratamiento y atención de las afecciones que se padecen habitualmente en la tercera edad. Que cabe al DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION contribuir a preservar los derechos que se reconocen a los ciudadanos en orden a los principios y garantías que consagran la Constitución Nacional y las leyes que rigen en la materia. Que en orden a su calidad de colaborador crítico y magistrado de persuasión considera que en el nuevo contexto Institucional de la entidad deben ahondarse los esfuerzos por evitar riesgos innecesarios o que importen la adopción de medidas ajenas a los marcos regulatorios que deben regir procedimientos de tal envergadura. Que resulta procedente formular una recomendación tendiente a que tales garantías no se tornen ilusorias. Que la presente se dicta con fundamento en lo dispuesto por el articulo 86 de la Constitución Nacional, el artículo 28 de la ley Nº 24.284 y normas concordantes. Por ello,
EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION
RESUELVE:

ARTICULO 1º.- Recomendar al señor Presidente del Directorio Nacional Ejecutivo INSTITUTO NACIONAL DE SERVICIOS SOCIALES PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS (INSSJP) para que con carácter de urgente adopte las medidas necesarias para revisar y/o anular el convenio de prestaciones odontológicas suscripto con fecha 15 de mayo de 2003 con la empresa EPORA S.A..
ARTICULO 2º .- Poner esta resolución en conocimiento del señor Ministro de Salud de la Nación.
ARTICULO 3º.- Regístrese, publíquese, notifíquese en los términos del artículo 28 de la ley 24.284 y resérvese.


FIRMADO: EDUARDO RENE MONDINO - Defensor del Pueblo de la Nación

RESOLUCION Nº 0056/2003


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